二○一○年七月
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目 錄
第一章 林地保護(hù)利用面臨的形勢 ............................ 4
第一節(jié) 保護(hù)利用現(xiàn)狀 .................................. 4
第二節(jié) 必要性與緊迫性 ................................ 8
第二章 指導(dǎo)思想與目標(biāo)任務(wù) ............................... 10
第一節(jié) 指導(dǎo)思想 ..................................... 10
第二節(jié) 規(guī)劃目標(biāo) ..................................... 11
第三節(jié) 主要任務(wù) ..................................... 12
第三章 全面保護(hù)林地 ..................................... 14
第一節(jié) 嚴(yán)格用途管制 ................................. 14
第二節(jié) 實(shí)行分級管理 ................................. 15
第三節(jié) 加強(qiáng)森林保護(hù) ................................. 17
第四節(jié) 積極補(bǔ)充林地 ................................. 17
第五節(jié) 引導(dǎo)節(jié)約用地 ................................. 18
第四章 合理利用林地 ..................................... 19
第一節(jié) 優(yōu)化結(jié)構(gòu) ..................................... 19
第二節(jié) 保障重點(diǎn) ..................................... 20
第三節(jié) 科學(xué)經(jīng)營 ..................................... 21
第四節(jié) 持續(xù)利用 ..................................... 22
第五章 統(tǒng)籌區(qū)域管理 ..................................... 23
第一節(jié) 優(yōu)化區(qū)域布局 ................................. 23
第二節(jié) 實(shí)行差別管理 ................................. 26 2
第三節(jié) 強(qiáng)化宏觀調(diào)控 ................................. 27
第六章 規(guī)劃實(shí)施保障體系 ................................. 27
第一節(jié) 完善規(guī)劃體系 ................................. 27
第二節(jié) 健全管理制度 ................................. 28
第三節(jié) 強(qiáng)化調(diào)節(jié)機(jī)制 ................................. 30
第四節(jié) 加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè) ................................. 30
全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要
（2010－2020年）
林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源， 是森林賴以生存與發(fā)展的根基，在保障木材及林產(chǎn)品供給、維護(hù)國土生態(tài)安全中具有核心地位，在應(yīng)對全球氣候變化中具有特殊地位。國務(wù)院明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)” 。為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌好林地資源的保護(hù)利用，不斷增加森林資源，根據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》 、 《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（中發(fā)[2010]1號）和《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》等法律法規(guī)和國家有關(guān)林地保護(hù)管理的方針、政策，制定《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010－2020年）》以下簡稱《綱要》）。
本《綱要》主要闡明規(guī)劃期內(nèi)國家林地保護(hù)利用戰(zhàn)略，明確全國林地保護(hù)利用的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和政策措施，引導(dǎo)全社會嚴(yán)格保護(hù)林地、節(jié)約集約利用林地、優(yōu)化林地資源配置，提高林地保護(hù)利用效率，實(shí)現(xiàn) 2020 年森林覆蓋率奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)我國在聯(lián)合國氣候變化峰會上提出的爭取到 2020 年森林面積和蓄積分別比2005年增加4000萬公頃和13億立方米的目標(biāo)。《綱要》是指導(dǎo)全國林地保護(hù)利用的綱領(lǐng)性文件。
本《綱要》的規(guī)劃范圍未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣省。
第一章 林地保護(hù)利用面臨的形勢
第一節(jié) 保護(hù)利用現(xiàn)狀
根據(jù)第七次全國森林資源清查（2004－2008 年）結(jié)果，全國林地總面積 30378.19萬公頃，占國土面積的 31.6%；森林覆蓋率 20.36%。林地中，有林地 18138.09萬公頃，灌木林地 5365.34萬公頃，疏林地 482.22萬公頃，未成林造林地 1132.63萬公頃，苗圃地 45.4 萬公頃，跡地（含采伐跡地和火燒跡地）709.61 萬公頃，宜林地 4403.54萬公頃，林業(yè)輔助用地 101.36萬公頃。
黨中央、國務(wù)院一直高度重視生態(tài)建設(shè)和林業(yè)發(fā)展，各級政府認(rèn)真貫徹落實(shí)《中華人民共和國森林法》等有關(guān)法律法規(guī)和黨中央、國務(wù)院的林業(yè)發(fā)展方針、政策，林地保護(hù)利用取得了明顯成效。
——促進(jìn)了國土綠化和森林資源持續(xù)增長。我國森林覆蓋率已從新中國成立初期的8.6%提高到20.36%。 森林面積達(dá)到19545萬公頃，比改革開放初期增長 61%；森林蓄積量達(dá)到 137億立方米，比改革開放初期增長 34%。尤其是近 20 年來，森林面積和蓄積實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長。人工林面積達(dá) 6169 萬公頃，居世界第一位，占全球人工林面積的 38%。僅“十五”期間，全國植樹造林面積就達(dá) 3993萬公頃。
——實(shí)現(xiàn)了局部生態(tài)明顯改善。改革開放以來，國家先后實(shí)施了“三北”防護(hù)林、天然林保護(hù)、退耕還林、京津風(fēng)沙源治理等重點(diǎn)生態(tài)工程。 “三北”防護(hù)林工程造林 2400多萬公頃，工程
區(qū)森林覆蓋率提高了1倍。 天然林保護(hù)工程有效保護(hù)天然林9500多萬公頃，減少森林資源消耗 4.26 億立方米。退耕還林工程造林 2600 多萬公頃，其中退耕地造林 900 多萬公頃，工程區(qū)森林覆蓋率提高兩個(gè)多百分點(diǎn)。全國沙化面積由 20 世紀(jì)末的年均擴(kuò)展約 3436平方公里變?yōu)槟壳暗哪昃s減約 1283平方公里， 總體上實(shí)現(xiàn)了從“沙逼人退”向“人逼沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變。
——保護(hù)了生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的林地資源。2001 年以來，共區(qū)劃界定國家級公益林地 10500多萬公頃， 中央財(cái)政每年支出的公益林補(bǔ)償費(fèi)已超過 30 億元；建立了各類自然保護(hù)區(qū)總面積
達(dá) 12200多萬公頃，約占國土面積的12.7%；已建森林公園 2151處，總經(jīng)營面積 1597.47萬公頃，有效保護(hù)了全國生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的林地及生物多樣性。新中國成立以來，國務(wù)院確定了重點(diǎn)國有林區(qū)，并建立了一批國有林業(yè)局；還先后建立了 4466 個(gè)國林地相關(guān)概念及劃分標(biāo)準(zhǔn)林地：根據(jù)《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》，林地包括郁閉度 0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。
有林地：連續(xù)面積大于 0.067hm2、郁閉度 0.2 以上、附著有森林植被的林地，包括喬木林地和竹林地。
灌木林地：由灌木樹種或因生境惡劣矮化成灌木型的喬木樹種以及胸徑小于 2cm 的小雜竹叢組成，以經(jīng)營灌木林為目的或起防護(hù)作用，連續(xù)面積大于0.067hm2、覆蓋度在30%以上的林地。其中：國家特別規(guī)定灌木林地（特灌林地）：具有一定經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以取得經(jīng)濟(jì)效益為目的進(jìn)行經(jīng)營的灌木林，或者分布在干旱、半干旱地區(qū)和喬木生長界限以上專為防護(hù)用途，且覆蓋度大于30%的灌木林地。
疏林地： 由喬木樹種組成， 連續(xù)面積大于0.067hm2、 郁閉度在0.10-0.19之間的林地。
采伐跡地：采伐后保留木達(dá)不到疏林地標(biāo)準(zhǔn)、且尚未人工更新或天然更新達(dá)不到中等更新等級的林地。
火燒跡地：火災(zāi)后活立木達(dá)不到疏林地標(biāo)準(zhǔn)、且尚未人工更新或天然更新達(dá)不到天然幼苗3000株/hm2以上或幼樹500株/hm2以上的林地。
未成林造林地：造林或封育后不到成林年限，當(dāng)年造林成活率85%以上或保存率 80%(年均等降水量線 400mm 以下地區(qū)當(dāng)年造林成活率為 70%或保存率為 65%)以上，飛播造林后保留苗木 3000 株/hm2以上或沙區(qū)成苗 2500株/hm2以上，封育地天然幼苗 3000 株/hm2以上或幼樹 500 株/hm2以上，分布均勻，尚未郁閉但有成林希望的林地。
苗圃地：固定的林木、花卉育苗用地。
宜林地：經(jīng)縣級以上人民政府規(guī)劃為林地的土地。包括宜林荒山荒地、
宜林沙荒地和其他宜林地。
郁閉度：單位面積喬木樹冠垂直投影面積之和，用十分?jǐn)?shù)表示。
森林覆蓋率：一定行政區(qū)域范圍內(nèi)有林地與特別規(guī)定灌木林地面積占土地總面積的百分率。
有林場，重點(diǎn)林區(qū)的森林資源得到了有效的保護(hù)利用。
——提高了木材及林產(chǎn)品供給能力。新中國成立 60 年來，累計(jì)為社會提供木材 60 多億立方米，人造板、地板、家具、松香等林工產(chǎn)品產(chǎn)量居世界首位，經(jīng)濟(jì)林、花卉、紫膠、活性炭等林副林特產(chǎn)品產(chǎn)量居世界前列。2008 年，我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到 1.44 萬億元，林產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易額突破 700 億美元，已躍升為世界林產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易大國。
但必須清醒地看到，我國目前仍然存在人多林少、人與林地關(guān)系緊張的矛盾，林地保護(hù)利用依然面臨著一些突出問題。
——林地總量不足，逆轉(zhuǎn)日趨嚴(yán)重。我國森林覆蓋率僅為世界平均水平的 2/3，居世界第 139位，用占全球 4.7%的森林支撐占全球 23%的人口對生態(tài)和林產(chǎn)品的基本需求。 我國人均有林地
面積 0.13公頃，僅為世界人均水平（0.6公頃）的 22%；林地逆轉(zhuǎn)日趨嚴(yán)重，第七次全國森林資源清查數(shù)據(jù)表明，清查 5年間隔期內(nèi)因毀林開墾、自然災(zāi)害、工程建設(shè)等導(dǎo)致林地轉(zhuǎn)為非林地面積達(dá) 832萬公頃，其中近 85%逆轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。有林地逆轉(zhuǎn)為非林地的面積為 377萬公頃， 相當(dāng)于同期全國造林面積的十分之一。
——林地質(zhì)量不高，生產(chǎn)力低下。我國大部分林地分布在干旱半干旱地區(qū)，土層瘠薄、水肥條件差，林地生產(chǎn)力低。全國喬木林單位面積蓄積量不到 86立方米/公頃，僅是世界平均水平的78%；林分平均郁閉度只有 0.56，只相當(dāng)于正常密度的 67%；森林年凈生長量僅為 3.85 立方米/公頃，相當(dāng)于林業(yè)發(fā)達(dá)國家的一半左右。現(xiàn)有森林呈現(xiàn)人工純林多、混交林少，單層林多、復(fù)層林少，中幼林多、成過熟林少等現(xiàn)象，森林資源總體質(zhì)量不高。特別是約占我國林地總量 60%的集體林地， 單位面積蓄積量只有53立方米/公頃。
——林地退化明顯，治理難度大。全國有近 500萬公頃林地退化為疏林地，超過 5000 萬公頃林地退化為郁閉度小于 0.4 的低質(zhì)低效林地，尤其是西部地區(qū)、南方地區(qū)以及集體林區(qū)的林地退化十分嚴(yán)重。在林地中，宜林荒山荒地、沙荒地等占到 14.5%，其中超過 60%的宜林地分布于西北、華北北部和東北西部等“三北”干旱、半干旱地區(qū)，造林比較困難，恢復(fù)植被難度大。毀林開墾和征占用等消耗的多是優(yōu)質(zhì)林地， 通過石漠化治理等增加的多是質(zhì)量不高的林地。
——違法使用林地屢禁不止，管理形勢嚴(yán)峻。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，各項(xiàng)建設(shè)對土地的需求增加，加之國家對耕地保護(hù)力度的加大，大量的用地項(xiàng)目大規(guī)模向林地轉(zhuǎn)移，毀林開、蠶食林地和非法占用林地的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。2006－2008年，全國共發(fā)生違法征、占用林地林業(yè)行政案件 3.9萬起，損失林地 4.9 萬公頃，損失林木 2.2 萬立方米，違法使用林地的形勢依然嚴(yán)峻。
第二節(jié) 必要性與緊迫性
——是保障國土生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明的基本要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展， 人們對綠色生態(tài)空間和生態(tài)文化的需求迅速增長。但目前全國生態(tài)狀況整體惡化的趨勢尚沒有得到根本遏制，林地退化、水土流失、土地沙化依然嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻繁，防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)十分繁重。在此形勢下，要實(shí)現(xiàn)黨的十七大提出的建設(shè)生態(tài)文明、建成生態(tài)環(huán)境良好國家的新要求，完成黨中央、國務(wù)院提出的到 2020 年森林覆蓋率達(dá)到 23%以上的戰(zhàn)略目標(biāo)，迫切需要統(tǒng)籌安排經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)建設(shè)用地需求，保障生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
——是加強(qiáng)節(jié)能減排、 提高林業(yè)應(yīng)對氣候變化能力的客觀要求。森林是陸地最大的儲碳庫和最經(jīng)濟(jì)的吸碳器，林業(yè)在應(yīng)對氣候變化的間接減排方面具有無可比擬的優(yōu)勢。 我國現(xiàn)有森林每年吸收9億多噸碳， 凈吸收量達(dá)到了每年工業(yè)碳排放的8%。 在2007年的 APEC會議上，中國政府提出的建立“亞太森林恢復(fù)與可持續(xù)管理網(wǎng)絡(luò)”的重要倡議，被國際社會譽(yù)為應(yīng)對氣候變化的森林方案。聯(lián)合國《氣候變化框架公約》第 13 次締約方大會將植樹造林、加強(qiáng)撫育、減少毀林、控制森林退化作為巴厘島路線圖的重要內(nèi)容。2007 年頒發(fā)的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》將植樹造林、發(fā)展森林資源作為減緩氣候變化的重要措施之一。而提高林業(yè)應(yīng)對全球氣候變化的能力，需要從根本上增加林地面積，提高森林保有量，從而增強(qiáng)森林植被的碳匯功能。胡錦濤主席在氣候變化峰會上向國際社會做出的爭取到2020年比2005年森林面積增加 4000萬公頃、森林蓄積增加 13億立方米的目標(biāo)，將保護(hù)利用林地、增加森林資源提高到了國家目標(biāo)和戰(zhàn)略高度。
——是滿足市場需求、 增強(qiáng)木材及林產(chǎn)品供給能力的必然要求。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，木材及其制品的國內(nèi)消費(fèi)也在迅速增長， 其中人造板、 紙漿及紙張消費(fèi)已居世界第二位。 2007年，我國林產(chǎn)品折算的木材消費(fèi)總量約 3.71 億立方米，但木材產(chǎn)品市場國內(nèi)供給僅為 2.02 億立方米，實(shí)際消費(fèi)缺口超過 1 億立方米。據(jù)測算，到 2020 年，我國木材消費(fèi)總量將提高到 4.57－4.77 億立方米，木材供應(yīng)缺口將長期保持在 1－1.5 億立方米左右。如此巨大的需求缺口，僅依靠進(jìn)口和節(jié)約資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，迫切需要立足國內(nèi)，統(tǒng)籌安排好木材及林產(chǎn)品生產(chǎn)用地，提高森林經(jīng)營水平， 最大限度地滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對木材及林產(chǎn)品的需求。
——是加強(qiáng)林地宏觀調(diào)控、 適應(yīng)國土區(qū)域利用格局的形勢要求。當(dāng)前，我國正在根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局和國土利用格局，完善區(qū)域政策，調(diào)整功能布局，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。林地作為鞏固并擴(kuò)大綠色生態(tài)空間、改善生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全的重要載體，為適應(yīng)國家新時(shí)期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，需要及時(shí)調(diào)整適應(yīng)于國土區(qū)域開發(fā)利用格局的林地保護(hù)利用結(jié)構(gòu)、布局、管理政策和措施，實(shí)行分區(qū)施策、分類指導(dǎo)、分級管理。
第二章 指導(dǎo)思想與目標(biāo)任務(wù)
第一節(jié) 指導(dǎo)思想
以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，建設(shè)生態(tài)文明，堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)、積極發(fā)展、科學(xué)經(jīng)營、持續(xù)利用的方針，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)林地保護(hù)與利用的關(guān)系，充分發(fā)揮森林的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益，為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。要遵循以下基本原則：
——嚴(yán)格保護(hù)，突出重點(diǎn)。按照現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要求， 嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)有林地資源， 積極拓展綠色生態(tài)空間。對生態(tài)區(qū)位重要和生態(tài)脆弱區(qū)域林地，以及高效生產(chǎn)木材、木本
糧油和生物質(zhì)能源林地進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。
——持續(xù)利用，提高效益。按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的要求，轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展和林地利用方式，科學(xué)使用林地，充分發(fā)揮林地生產(chǎn)力，促進(jìn)林地利用從粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變。
——優(yōu)化結(jié)構(gòu)，合理布局。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對林地的多功能需求，優(yōu)化林地保護(hù)利用結(jié)構(gòu)與空間布局，統(tǒng)籌生態(tài)、生產(chǎn)、建設(shè)使用林地需求，分區(qū)明確林地利用方向和重點(diǎn)，合理配置林地資源。
——強(qiáng)化調(diào)控，科學(xué)管理。創(chuàng)新林地保護(hù)利用管理的機(jī)制和政策，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施保障措施，增強(qiáng)林地管理參與宏觀調(diào)控的有效性和針對性。 遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律， 因地制宜， 分區(qū)施策，
分類管理。
第二節(jié) 規(guī)劃目標(biāo)
——林地總量適度增加。到 2020 年，林地保有量增加到31230萬公頃，占國土面積的比重提高到 32.5%以上。
——森林保有量穩(wěn)步增長。到 2020 年，全國森林保有量達(dá)到 22300萬公頃以上， 比 2005年增加 4200萬公頃左右， 比 2010年增加 2230萬公頃左右，森林覆蓋率達(dá)到 23%以上。
——林地保護(hù)利用結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。到 2020 年，重點(diǎn)公益林達(dá)到 12490 萬公頃，占到林地總面積的 40%；重點(diǎn)商品林地達(dá)到 5000萬公頃，占到林地總面積的 16.1%。
——林地生產(chǎn)力明顯提高。到 2020 年，全國林地生產(chǎn)率達(dá)到90立方米/公頃以上， 現(xiàn)有喬木林地的林地生產(chǎn)率力爭達(dá)到102立方米/公頃； 全國森林蓄積量增加到150億立方米以上， 比 2005年增加約 23億立方米左右， 比 2010年增加約 12億立方米左右；通過實(shí)施森林經(jīng)營、控制消耗等措施，全國森林蓄積量力爭達(dá)到158億立方米。
——建設(shè)項(xiàng)目征占用林地規(guī)模逐步得到嚴(yán)格控制。2011－2020年，全國征占用林地總額控制在 105.5萬公頃以內(nèi)。
第三節(jié) 主要任務(wù)
——以嚴(yán)格保護(hù)為前提，確保林地規(guī)模適度增長。通過嚴(yán)格林地用途管制，嚴(yán)厲打擊毀林開墾和違法占用林地等措施，防止林地退化，減少林地逆轉(zhuǎn)流失數(shù)量；通過生態(tài)自我修復(fù)和加大對石漠化沙化土地、工礦廢棄地、生態(tài)重要區(qū)域的治理等，有效補(bǔ)充林地?cái)?shù)量，確保全國林地資源動態(tài)平衡、適度增長。
——以增加森林面積為重點(diǎn)，確保森林覆蓋率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。采取重點(diǎn)生態(tài)工程帶動、激勵(lì)社會力量廣泛參與等措施，通過加快宜林地造林綠化，加強(qiáng)生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)治理，有針對性地規(guī)劃和實(shí)施退化林地修復(fù)工程等，增加森林面積，為實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率目標(biāo)、建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)和生態(tài)文明提供基礎(chǔ)保障。
——以科學(xué)經(jīng)營為核心，大力提高森林質(zhì)量和綜合效益。加大投入力度、 政策扶持和科技支撐， 建立林地質(zhì)量評價(jià)定級制度，科學(xué)利用林地，提高森林經(jīng)營水平；實(shí)施森林質(zhì)量工程和木本糧
油工程，挖掘林地增產(chǎn)增收潛力，大幅度提高森林質(zhì)量和林地生產(chǎn)力，構(gòu)建健康穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)。
——以優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局為手段，統(tǒng)籌區(qū)域林地保護(hù)利用。圍繞我國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略，分區(qū)、分類、分級確定林地保護(hù)利用方向、重點(diǎn)、政策和主要措施，保障重點(diǎn)公益林、重點(diǎn)工程建設(shè)、木材及林產(chǎn)品生產(chǎn)基地、國家生態(tài)屏障等對林地的需求。對不同區(qū)域林地實(shí)行有針對性的差別化保護(hù)利用政策， 規(guī)范林地利用秩序，促進(jìn)林地利用的區(qū)域協(xié)調(diào)，確保全國林地保護(hù)利用整體效益最大化。
——以創(chuàng)新管理制度為突破，形成林地保護(hù)利用管理新機(jī)制。完善用途管制、定額轉(zhuǎn)用、分級保護(hù)、差別管理等林地保護(hù)利用制度和差別化補(bǔ)償政策等；綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，改革和完善林地保護(hù)利用機(jī)制，形成有利于保護(hù)林地和發(fā)展森林資源的管理機(jī)制，提高林地保護(hù)利用宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行力。
第三章 全面保護(hù)林地
按照發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)和建設(shè)生態(tài)文明的要求， 嚴(yán)格實(shí)施用途管制，認(rèn)真落實(shí)林地分級管理，切實(shí)保護(hù)現(xiàn)有森林，有效補(bǔ)充林地?cái)?shù)量，引導(dǎo)節(jié)約使用林地，確保林地資源穩(wěn)定增長。
第一節(jié) 嚴(yán)格用途管制
——嚴(yán)格限制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。 林地必須用于林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，不得擅自改變用途；進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地，必須占用或者征用林地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理審核手續(xù)。國家每 5 年編制或修訂一次征占用林地總額，并將總額指標(biāo)按年度分解到省（區(qū)、市）。2011－2020年，總額控制在 105.5萬公頃以內(nèi)。
——嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。禁止毀林開墾、毀林挖塘等將林地轉(zhuǎn)化為其他農(nóng)用土地。在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、耕地占補(bǔ)平衡、土地整理過程中，不得擠占林地。對國有林業(yè)局、國有林場已經(jīng)開墾種植、破壞的林地要逐步還林。
——嚴(yán)格保護(hù)公益林地。合理區(qū)劃界定公益林地，全面落實(shí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度和管護(hù)責(zé)任制。 嚴(yán)禁擅自改變國家級公益林的性質(zhì)、隨意調(diào)整國家級公益林地的面積、范圍或降低保護(hù)等級。禁止在國家級公益林地采石、采沙、取土，嚴(yán)格控制勘查、開采礦藏和工程建設(shè)占用征用國家級公益林地。除國務(wù)院有關(guān)部門和省級人民政府批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目外， 不得占用征用一級國家級公益林地。
——加大對臨時(shí)占用林地和災(zāi)毀林地修復(fù)力度。 臨時(shí)占用林地期滿后必須按要求恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，及時(shí)植樹造林，恢復(fù)喬灌植被。 加強(qiáng)林地和森林生態(tài)系統(tǒng)的防災(zāi)、 抗災(zāi)、 減災(zāi)能力建設(shè)，
減少自然災(zāi)害損毀林地?cái)?shù)量， 國家對災(zāi)毀林地應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修復(fù)治理。
第二節(jié) 實(shí)行分級管理
——科學(xué)劃分林地保護(hù)等級。 堅(jiān)持全面保護(hù)與突出重點(diǎn)相結(jié)合的原則，根據(jù)生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性以及林地生產(chǎn)力等指標(biāo)，對林地進(jìn)行系統(tǒng)評價(jià)定級，劃定為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級 4個(gè)保護(hù)等級。
Ⅰ級保護(hù)林地是我國重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)予以特殊保護(hù)和嚴(yán)格控制生產(chǎn)活動的區(qū)域，以保護(hù)生物多樣性、特有自然景觀為主要目的。包括流程 1000 公里以上江河干流及其一級支流的源頭匯水區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地、重要水源涵養(yǎng)地、森林分布上限與高山植被上限之間的林地。在現(xiàn)有1385.82萬公頃的基礎(chǔ)上，規(guī)劃到 2020年，增加 187萬公頃。
Ⅱ級保護(hù)林地是我國重要生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)內(nèi)予以保護(hù)和限制經(jīng)營利用的區(qū)域，以生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、構(gòu)建生態(tài)屏障為主要目的。包括除Ⅰ級保護(hù)林地外的國家級公益林地、軍事禁區(qū)、自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)、國家森林公園、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)和沿海防護(hù)基干林帶內(nèi)的林地。在現(xiàn)有 9131.99萬公頃的基礎(chǔ)上，規(guī)劃到 2020年，增加 572萬公頃。
Ⅲ級保護(hù)林地是維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡和保障主要林產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)的重要區(qū)域。包括除Ⅰ、Ⅱ級保護(hù)林地以外的地方公益林地， 以及國家、 地方規(guī)劃建設(shè)的豐產(chǎn)優(yōu)質(zhì)用材林、 木本糧油林、生物質(zhì)能源林培育基地。規(guī)劃到 2020年，劃定 11111萬公頃。
Ⅳ級保護(hù)林地是需予以保護(hù)并引導(dǎo)合理、適度利用的區(qū)域，包括未納入上述Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級保護(hù)范圍的各類林地。
——實(shí)施林地分級保護(hù)管理。根據(jù)林地的保護(hù)等級，分別制定相應(yīng)的保護(hù)、利用和管理措施。
Ⅰ級保護(hù)管理措施：實(shí)行全面封禁保護(hù)，禁止生產(chǎn)性經(jīng)營活動，禁止改變林地用途。
Ⅱ級保護(hù)管理措施：實(shí)施局部封禁管護(hù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)撫育性管理，改善林分質(zhì)量和森林健康狀況，禁止商業(yè)性采伐。除必需的工程建設(shè)占用外，不得以其他任何方式改變林地用途，禁止建設(shè)工程占用森林，其他地類嚴(yán)格控制。
Ⅲ級保護(hù)管理措施：嚴(yán)格控制征占用森林。適度保障能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)建設(shè)用地，從嚴(yán)控制商業(yè)性經(jīng)營設(shè)施建設(shè)用地，限制勘查、開采礦藏和其他項(xiàng)目用地。重點(diǎn)商品林地實(shí)行集約經(jīng)營、定向培育。公益林地在確保生態(tài)系統(tǒng)健康和活力不受威脅或損害下，允許適度經(jīng)營和更新采伐。
Ⅳ級保護(hù)管理措施：嚴(yán)格控制林地非法轉(zhuǎn)用和逆轉(zhuǎn)，限制采石取土等用地。推行集約經(jīng)營、農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營，在法律允許的范圍內(nèi)合理安排各類生產(chǎn)活動，最大限度地挖掘林地生產(chǎn)力。
第三節(jié) 加強(qiáng)森林保護(hù)
——嚴(yán)格保護(hù)森林。圍繞不同時(shí)期森林覆蓋率奮斗目標(biāo)，國家、省、市、縣各級行政區(qū)域分別設(shè)定森林保有量目標(biāo)，切實(shí)加強(qiáng)對有林地和生態(tài)脆弱地區(qū)灌木林地的保護(hù)，提高林地利用率，確保森林面積總量逐步增加。
——實(shí)行森林面積占補(bǔ)平衡。 強(qiáng)化對征占用林地的控制和引導(dǎo)，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目所在縣級行政區(qū)域內(nèi)的森林（有林地和國家特別規(guī)定的灌木林） 占補(bǔ)平衡。 征占用林地收繳的森林植被恢復(fù)費(fèi)，
必須優(yōu)先用于統(tǒng)一安排植樹造林， 恢復(fù)的森林植被不得少于因征占用林地而減少的森林面積，并且不降低林地生產(chǎn)力。
——遏制林地退化。推廣應(yīng)用先進(jìn)科技成果和實(shí)用技術(shù)，防止并減少森林土地退化；對已經(jīng)退化為疏林地、灌叢和荒山荒地的有林地，有針對性地規(guī)劃和實(shí)施退化林地修復(fù)工程。
第四節(jié) 積極補(bǔ)充林地
——增加林地資源。切實(shí)落實(shí)國家退耕還林政策，對于生態(tài)重要區(qū)域的陡坡耕地和生態(tài)脆弱區(qū)域的沙化耕地，在與耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，按照國家部署逐步實(shí)行退耕還林。對于石漠化嚴(yán)重地區(qū)、退化土地等，符合植被恢復(fù)條件的，應(yīng)積極封育恢復(fù)、造林綠化、修復(fù)生態(tài)，多種途徑增加林地資源。推行森林省、森林城市、森林社區(qū)、森林鄉(xiāng)村建設(shè)，積極拓展綠色生態(tài)空間。
——加強(qiáng)宜林閑置地整治。對政府收回的閑置土地，原屬于林地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。加強(qiáng)廢棄工礦、廢棄山區(qū)村莊及村中空閑地的整治，對其中坡度 25 度以上的，應(yīng)按照宜林則林的原則，優(yōu)先用于植樹造林。
第五節(jié) 引導(dǎo)節(jié)約用地
——適度保障國家基礎(chǔ)設(shè)施及公共建設(shè)使用林地。 保障國家能源基地、國家級電網(wǎng)、油氣干線管網(wǎng)、干線公（鐵）路、港口、機(jī)場、水利工程等國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約使
用林地，適當(dāng)配套綠化工程，擴(kuò)大防護(hù)林地面積。
——控制城鄉(xiāng)建設(shè)使用林地。 加強(qiáng)城鎮(zhèn) （村屯） 配套綠化林、游憩林、綠化進(jìn)校、綠化進(jìn)廠礦（企業(yè)）工程等城市森林建設(shè)。對農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移后的廢棄坡地實(shí)施植被恢復(fù)治理， 保持城鎮(zhèn)建設(shè)
使用林地與生態(tài)恢復(fù)新增林地的動態(tài)平衡。
——限制工礦開發(fā)占用林地。限制獨(dú)立選址的工業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目使用公益林地、天然林地和重點(diǎn)商品林地。礦山用地實(shí)行生態(tài)優(yōu)先、繳費(fèi)使用、保障恢復(fù)、占補(bǔ)平衡政策，禁止私挖濫采，無序開發(fā)。建立礦山開發(fā)配套實(shí)施生態(tài)工程制度，對生態(tài)狀況嚴(yán)格監(jiān)控。
——規(guī)范商業(yè)性經(jīng)營使用林地。規(guī)范旅游經(jīng)營設(shè)施等用地，適度保障符合自然保護(hù)區(qū)、森林公園、省級旅游度假區(qū)規(guī)劃的生態(tài)旅游用地。 嚴(yán)格控制其他旅游開發(fā)項(xiàng)目使用公益林地和重點(diǎn)商品林地。 鼓勵(lì)新建工業(yè)企業(yè)由林地資源緊缺地區(qū)向林地資源相對充足，特別是低保護(hù)等級、低質(zhì)量等級林地資源較充足的地區(qū)疏散，減少優(yōu)質(zhì)林地改變用途。
——制定征占用林地項(xiàng)目禁限目錄。根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、 土地供應(yīng)政策等， 在國家發(fā)布的 《限制用地項(xiàng)目目錄》 和 《禁止用地項(xiàng)目目錄》的基礎(chǔ)上，定期細(xì)化制定、頒布、實(shí)施禁止和
限制使用林地項(xiàng)目目錄。 修訂和完善國有林區(qū)、 國有林業(yè)局 （場）基建項(xiàng)目使用林地標(biāo)準(zhǔn)。 制定限制經(jīng)營性項(xiàng)目使用林地相應(yīng)的約束性措施。通過行政、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、市場等手段引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約使用林地，控制多占、浪費(fèi)林地等行為。
第四章 合理利用林地
堅(jiān)持優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保障重點(diǎn)、科學(xué)經(jīng)營、持續(xù)利用的方針，按照科學(xué)用地、因地制宜、適地適策、地盡其力的原則，大力推行節(jié)約集約利用林地，充分發(fā)揮林地的功能與效益。
第一節(jié) 優(yōu)化結(jié)構(gòu)
——統(tǒng)籌規(guī)劃公益林地與商品林地。根據(jù)國家、區(qū)域生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，合理調(diào)整防護(hù)林、特用林等公益林地結(jié)構(gòu)和用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林等商品生產(chǎn)林地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化林地資源配置，滿足林地多功能作用的發(fā)揮。規(guī)劃到 2020 年，以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能兼顧木材等林產(chǎn)品生產(chǎn)的公益林地從第七次全國森林資源清查的 36.2%調(diào)整到 2020 年的 56%；以生產(chǎn)木材和其他林產(chǎn)品為主體功能的商品林地從第七次全國森林資源清查的 63.8%調(diào)整到 2020 年的 44%，優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品與物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)用地結(jié)構(gòu)。
——科學(xué)調(diào)整天然林地與人工林地結(jié)構(gòu)。 嚴(yán)格控制征占用天然林地，積極保護(hù)天然林資源，禁止采伐原始林、生態(tài)重要地區(qū)天然林，加強(qiáng)對天然林的科學(xué)保育，努力培育復(fù)層、混交、異齡林，構(gòu)建健康穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)；生態(tài)脆弱區(qū)林地及重點(diǎn)公益林地采用封育等近自然培育和經(jīng)營措施，推進(jìn)形成天然林生態(tài)系統(tǒng)。加快在水熱條件較好地區(qū)培育高效、豐產(chǎn)人工林，逐步替代對天然林的采伐消耗。到 2020 年，努力保證現(xiàn)有 1.2 億公頃天然林地面積不減少，人工林地面積和比重逐漸增加。
第二節(jié) 保障重點(diǎn)
——保障國土生態(tài)屏障用地。 國家繼續(xù)實(shí)施重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程，加強(qiáng)對青藏高原、黃土高原、云貴高原、東北森林帶、北方沙化土地帶、南方丘陵山地帶、沿海防風(fēng)減災(zāi)帶的生態(tài)建設(shè)和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，形成強(qiáng)大的生態(tài)庇護(hù)能力，減少和預(yù)防各種自然災(zāi)害對人類生存和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響。
——保證重點(diǎn)公益林地。優(yōu)先保障重點(diǎn)公益林地的發(fā)展空間，加強(qiáng)對公益林的經(jīng)營管理，提高公益林的質(zhì)量和生態(tài)效益，在不破壞生態(tài)功能的前提下，依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。建設(shè)項(xiàng)目盡可能不占或少占重點(diǎn)公益林地，并對其實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償。探索非國有公益林收購或置換、租借、補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，保障生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給空間。
——保障國家木材及林產(chǎn)品生產(chǎn)的基本林地。 面對我國糧食安全、能源安全、木材安全與食用油料供應(yīng)緊缺的形勢，優(yōu)先保障國家木材及林產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)用地需要， 集中建設(shè)一批豐產(chǎn)優(yōu)質(zhì)用材林、木本糧油林、生物質(zhì)能源林培育基地。
第三節(jié) 科學(xué)經(jīng)營
——建立林地質(zhì)量評價(jià)定級制度。 以林地的自然屬性和經(jīng)營條件為主要依據(jù)，實(shí)行林地質(zhì)量等級綜合評價(jià)。基于林地質(zhì)量等級，確定適宜的森林經(jīng)營目標(biāo)和經(jīng)營利用程度，做到適地適樹，選好經(jīng)營方式，充分發(fā)揮林地潛力。實(shí)行與林地質(zhì)量等級對應(yīng)的森林經(jīng)營模式和利用方式，制定差別化的林地林木指導(dǎo)價(jià)格體系，指導(dǎo)科學(xué)經(jīng)營。
——實(shí)施森林質(zhì)量工程。 以東北國有林區(qū)和南方集體林區(qū)為重點(diǎn)，以大幅度提高林地生產(chǎn)力、增加森林蓄積量為目標(biāo)，主要通過擴(kuò)大有林地規(guī)模、合理確定培育周期等措施，增加森林資源的數(shù)量、豐富木材及林產(chǎn)品供給、提高森林碳匯功能。對生態(tài)脆弱地區(qū)的林地， 以培育混交、 異齡復(fù)層林為主， 豐富生物多樣性，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性；對生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的林地，以培育大徑級、長周期的森林資源為主；對水熱資源豐富地區(qū)的林地，以集約經(jīng)營、基地化管理為主，重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)良、珍貴、高價(jià)樹種培育基地，形成速生、豐產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的森林資源，緩解木材及林產(chǎn)品供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性矛盾。
——實(shí)施木本糧油工程。從保障國家糧食安全的高度，突出森林資源優(yōu)勢和區(qū)域特色，實(shí)施木本糧油工程，因地制宜地發(fā)展油茶、板栗、核桃、棗等木本糧油基地，加快山區(qū)綜合開發(fā)步伐，緩解糧食、油料生產(chǎn)對耕地的壓力，有效補(bǔ)充我國糧食、食用油的穩(wěn)定供應(yīng)，降低部分產(chǎn)品的進(jìn)口依存度，通過對林地的科學(xué)經(jīng)營，充分發(fā)揮木本糧油在保障國家糧食安全中的重要作用。
第四節(jié) 持續(xù)利用
——加速生態(tài)修復(fù)與造林綠化進(jìn)程。 繼續(xù)深入推進(jìn)天然林保護(hù)、“三北”及長江流域、沿海等防護(hù)林體系、野生動植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)。加快實(shí)施防沙治沙、南方
巖溶地區(qū)石漠化綜合治理和森林保護(hù)與恢復(fù)等重點(diǎn)生態(tài)工程。 啟動后續(xù)重大生態(tài)工程，加快宜林地造林綠化步伐，可持續(xù)利用林地資源。
——加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域退化林地生態(tài)治理。 以植被恢復(fù)和生態(tài)修復(fù)為重點(diǎn)，盡快實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn)。
第五章 統(tǒng)籌區(qū)域管理
按照分區(qū)施策、差別管理、統(tǒng)籌調(diào)控的原則，制定并實(shí)施與國家、區(qū)域主體功能定位相適應(yīng)的差別化林地管理措施，加大宏觀調(diào)控力度，形成新時(shí)期林地保護(hù)利用管理體系。
第一節(jié) 優(yōu)化區(qū)域布局
——調(diào)整和優(yōu)化林地利用空間布局。依據(jù)全國林業(yè)區(qū)劃，結(jié)合各區(qū)自然地理?xiàng)l件，把全國劃分為 10 個(gè)林地保護(hù)利用區(qū)域。根據(jù)各區(qū)域特點(diǎn)確定全國林地利用方向和空間布局。省級、縣級林地利用布局也應(yīng)分別區(qū)域調(diào)整優(yōu)化，把調(diào)整空間利用結(jié)構(gòu)、提高空間利用效率作為林地資源配置的重要著眼點(diǎn)， 從空間布局上統(tǒng)籌好生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)與物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)的關(guān)系。
大興安嶺區(qū)： 嚴(yán)格保護(hù)水源區(qū)林地和現(xiàn)有原生林尤其是嶺西北以興安落葉松為主的原生林地。 該區(qū)也是我國重要的戰(zhàn)略性森林資源儲備基地，適度對天然次生林進(jìn)行保育，培育樟子松等珍貴樹種。
東北區(qū)： 嚴(yán)格保護(hù)大興安嶺東部嫩江源頭區(qū)和長白山南部遼河、鴨綠江、松花江等大江大河源頭區(qū)林地，建設(shè)松遼平原農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)；全面實(shí)施天然林保育，重點(diǎn)培育以紅松針闊混交林為典型群落的大徑級珍貴用材林基地，恢復(fù)我國最大的木材、非木質(zhì)林產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地和生態(tài)旅游、生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)基地。
華北區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)燕山長城沿線、中部山區(qū)、黃土高原、黃河故道區(qū)、土石山區(qū)、太行山伏牛山一帶江河源頭等生態(tài)脆弱區(qū)的林地；集約經(jīng)營低山區(qū)、丘陵區(qū)、汾渭谷地、遼東與膠東半島環(huán)渤海灣、黃淮海平原等自然條件優(yōu)越地區(qū)的林地，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林、優(yōu)質(zhì)豐產(chǎn)用材林、生物質(zhì)能源林、工業(yè)原料林基地，適度發(fā)展薪炭林。
南方亞熱帶區(qū)：保護(hù)秦巴山區(qū)、喀斯特地貌區(qū)、云貴高原石漠化區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)林地；保護(hù)大熊貓等珍稀野生動物棲息地；在四川盆地及盆周區(qū)、 長江中下游平原區(qū)以及沿海積極營造防護(hù)林，構(gòu)建生態(tài)屏障；在低山丘陵區(qū)發(fā)展優(yōu)質(zhì)豐產(chǎn)用材林、珍貴樹種大徑級材和工業(yè)原料林基地，適度發(fā)展經(jīng)濟(jì)林地，建設(shè)商品林生產(chǎn)基地；在平原及東部沿海區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)林和工業(yè)原料林基地。
南方熱帶區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)有熱帶雨林、紅樹林生態(tài)系統(tǒng)及自然保護(hù)區(qū)林地；在沿海地區(qū)營造防護(hù)林，構(gòu)建生態(tài)屏障，加大風(fēng)景林地保護(hù)管理力度；在水熱條件優(yōu)越的滇東南、滇南等地發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，在珍貴樹種豐富區(qū)域集約經(jīng)營大徑級用材林，集中發(fā)展工業(yè)原料林、生物質(zhì)能源林基地。
云貴高原區(qū)： 嚴(yán)格保護(hù)生物多樣性豐富區(qū)域尤其是滇西北區(qū)域的自然保護(hù)區(qū)、生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)域林地；在水熱條件好的滇中等區(qū)域，發(fā)展優(yōu)質(zhì)豐產(chǎn)用材林、生物質(zhì)能源林基地，適當(dāng)發(fā)展薪炭林。
青藏高原峽谷區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)三江流域、川西、藏南等大江大河源頭區(qū)、水土流失區(qū)及生物多樣性富集區(qū)等高保護(hù)價(jià)值區(qū)林地；在雅魯藏布江下游適宜區(qū)域，加大集約經(jīng)營力度，培育以珍貴用材林和大徑級材為主的木材生產(chǎn)基地。
蒙寧青區(qū)：加強(qiáng)保護(hù)呼倫貝爾高原、錫林郭勒高原農(nóng)牧區(qū)、陰山山地、黃河河套、鄂爾多斯高原生態(tài)林地，以農(nóng)田草牧場防護(hù)林建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建綜合防護(hù)林體系；在大興安嶺東南丘陵平原、黃河河套、青東隴中等丘陵、盆地和平原區(qū)，發(fā)展商品林基地；以丘陵低山和宜林沙區(qū)為主的區(qū)域，大力發(fā)展生物質(zhì)能源林基地。
西北荒漠區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)阿爾泰山、天山和準(zhǔn)噶爾、塔里木、河西走廊、阿拉善高原荒漠區(qū)林地；結(jié)合資源優(yōu)勢發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)基地和沙區(qū)經(jīng)濟(jì)林基地。
青藏高原高寒區(qū)： 嚴(yán)格保護(hù)江河源頭區(qū)及昆侖山、 阿爾金山、祁連山等野生動物主要分布區(qū)、生態(tài)脆弱的羌塘阿里高寒荒漠區(qū)、沙區(qū)荒漠區(qū)林地；集約經(jīng)營河流兩岸和河谷自然條件較好的林地，營造防風(fēng)林、薪炭林、能源林地；柴達(dá)木盆地和藏南谷地發(fā)展部分經(jīng)濟(jì)林地。
第二節(jié) 實(shí)行差別管理
——積極保護(hù)并擴(kuò)展優(yōu)化開發(fā)區(qū)綠色生態(tài)空間。 嚴(yán)格控制優(yōu)化開發(fā)區(qū)建設(shè)用地，特別是工礦企業(yè)使用林地。限制占地多、消耗高的加工業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)和各類開發(fā)區(qū)使用林地；支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)節(jié)約集約使用林地；通過造林綠化、生態(tài)治理等措施，加快城鄉(xiāng)綠化一體化建設(shè)。
——支持重點(diǎn)開發(fā)區(qū)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)同步推進(jìn)。 積極支持城鎮(zhèn)化、工業(yè)化及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求，支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及配套建設(shè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)占用林地，盡力保障中心城市建設(shè)對林地的需求；限制高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)占用林地。鼓勵(lì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)森林公園、郊野公園，建設(shè)宜居環(huán)境；加強(qiáng)糧食產(chǎn)區(qū)、水源區(qū)、沿海區(qū)域生態(tài)林和農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建生態(tài)屏障。
——保障限制開發(fā)區(qū)生態(tài)用地需求。 適度支持環(huán)境友好型的特色產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、公益性建設(shè)及資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的中心城鎮(zhèn)建設(shè)使用林地；禁止可能威脅生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、生態(tài)功能正常發(fā)揮和生物多樣性保護(hù)的各類林地利用方式和資源開發(fā)活動； 嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，逐步減少城市建設(shè)、工礦建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)占用林地?cái)?shù)量；通過生態(tài)脆弱區(qū)和退化生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理，積極擴(kuò)大和保護(hù)林地，逐步增加森林比重。
——嚴(yán)格保護(hù)禁止開發(fā)區(qū)的林地資源。 嚴(yán)格控制人為因素對禁止開發(fā)區(qū)自然生態(tài)的干擾， 嚴(yán)禁任何有悖于保護(hù)目的的各項(xiàng)林地利用活動，禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)各類建設(shè)項(xiàng)目確需占用林地的，要組織論證評估，盡量縮小使用林地規(guī)模。禁止各類項(xiàng)目占用Ⅰ級保護(hù)林地。
第三節(jié) 強(qiáng)化宏觀調(diào)控
——強(qiáng)化國家宏觀調(diào)控能力。根據(jù)各區(qū)林地保護(hù)利用方向、政策，綜合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、發(fā)展趨勢，資源環(huán)境條件，林地利用現(xiàn)狀和潛力等因素，分別確定各省（區(qū)、市）森林保有量、征占用林地定額等林地保護(hù)利用的約束性指標(biāo)，以及林地保有量、林地生產(chǎn)率、重點(diǎn)公益林地比率、重點(diǎn)商品林地比率等預(yù)期性指標(biāo)，強(qiáng)化國家對省級行政區(qū)域林地保護(hù)利用的調(diào)控。
——強(qiáng)化省級林地保護(hù)利用責(zé)任。 約束性指標(biāo)和主要林地保護(hù)利用任務(wù)分解下達(dá)到省（區(qū)、市） ，明確各省（區(qū)、市）林地保護(hù)利用責(zé)任，由省級人民政府作為責(zé)任主體組織實(shí)施、嚴(yán)格落
實(shí)。 預(yù)期性指標(biāo)通過經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段加以引導(dǎo)， 逐步實(shí)現(xiàn)。
——落實(shí)區(qū)域林地保護(hù)利用管理政策。各省（區(qū)、市）在規(guī)劃綱要指導(dǎo)和控制下，積極配合國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，切實(shí)落實(shí)所屬區(qū)域的林地保護(hù)利用政策和差別化管理政策， 加強(qiáng)本行政區(qū)域內(nèi)林地保護(hù)利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好國家、省級及省級以下林地保護(hù)利用的相互銜接， 促進(jìn)形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的林地保護(hù)利用秩序。
第六章 規(guī)劃實(shí)施保障體系
進(jìn)一步深化改革、理順政策、健全制度、落實(shí)責(zé)任，促進(jìn)各方面形成合力，保障《綱要》順利實(shí)施。
第一節(jié) 完善規(guī)劃體系
——分級編制林地保護(hù)利用規(guī)劃。分級編制國家、省級、縣級三個(gè)層次的林地保護(hù)利用規(guī)劃， 下一級規(guī)劃應(yīng)根據(jù)上一級規(guī)劃編制，并與同級土地利用總體規(guī)劃相銜接，層層落實(shí)林地保護(hù)利用各項(xiàng)目標(biāo)、任務(wù)、措施和管理政策。省級林地保護(hù)利用規(guī)劃要強(qiáng)化戰(zhàn)略性和政策性，重點(diǎn)確定本行政區(qū)域林地保護(hù)利用的目標(biāo)、指標(biāo)、任務(wù)和政策措施；縣級林地保護(hù)利用規(guī)劃要劃定林地范圍，進(jìn)行功能區(qū)劃，突出空間性、結(jié)構(gòu)性和操作性，制定林地保護(hù)利用的具體措施。
——維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。 各級林地保護(hù)利用規(guī)劃由同級人民政府組織編制、頒布實(shí)施和監(jiān)督管理。各地區(qū)、各部門編制的城鄉(xiāng)、交通、水利、能源、旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保和生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)與林地保護(hù)利用規(guī)劃相銜接，符合林地保護(hù)利用的方向和要求，切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)林地保護(hù)利用制度和政策。規(guī)劃的銜接工作由地方各級人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)。
——嚴(yán)格規(guī)范林地保護(hù)利用規(guī)劃修訂。 嚴(yán)禁擅自修改林地保護(hù)利用規(guī)劃。確需對規(guī)劃進(jìn)行修改和完善的，在實(shí)施評價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改，報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后頒布實(shí)施。
——強(qiáng)化對規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管。建立健全監(jiān)督檢查制度，實(shí)行專項(xiàng)檢查與經(jīng)常性檢查相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違反林地保護(hù)利用規(guī)劃的行為，定期公布檢查結(jié)果。加大執(zhí)法力度，對擅自修改林地保護(hù)利用規(guī)劃的行為要嚴(yán)肅查處，追究責(zé)任；對違反規(guī)劃使用林地的行為，依法查處，限期整改。
第二節(jié) 健全管理制度
——深化改革，形成有利于林地保護(hù)利用管理的新機(jī)制。全面推進(jìn)和不斷深化集體林權(quán)制度改革，完善政策，放活經(jīng)營，規(guī)范流轉(zhuǎn)，強(qiáng)化服務(wù)，提高農(nóng)民保護(hù)林地和發(fā)展森林的積極性；統(tǒng)籌開展國有林場和國有林區(qū)改革，通過體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，落實(shí)國有林地保護(hù)責(zé)任， 充分發(fā)揮國有林地在國家生態(tài)建設(shè)中的主體作用，形成有利于林地保護(hù)利用管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
——加強(qiáng)林地林權(quán)管理。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，對確認(rèn)的林地，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一確權(quán)發(fā)放林權(quán)證，做到圖、文、表一致，人、地、證相符。對已發(fā)放林權(quán)證的，應(yīng)按照《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，穩(wěn)定林權(quán)；對尚未發(fā)放林權(quán)證的，應(yīng)認(rèn)真組織林地林權(quán)的實(shí)地勘界和林權(quán)證核發(fā)，明確林地林木性質(zhì)和權(quán)屬，并將權(quán)屬落實(shí)到地塊，將面積與空間位置和權(quán)屬證書落實(shí)到明確的主體。規(guī)范林地林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，流轉(zhuǎn)后不得改變規(guī)劃林地用途。
——落實(shí)林地保護(hù)利用目標(biāo)考核責(zé)任制。 地方各級政府主要負(fù)責(zé)人要對本行政區(qū)域內(nèi)的林地保護(hù)管理負(fù)總責(zé)。 把規(guī)劃確定的森林保有量、 征占用林地定額作為地方各級政府森林資源保護(hù)和
發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，把全面保護(hù)林地、節(jié)約集約用地作為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)的重要因素， 建立并落實(shí)考核體系和考核辦法。
——建立林地保護(hù)利用協(xié)作管理機(jī)制。各級林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)等部門要依據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)，建立協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)溝通，密切配合，形成林地保護(hù)利用管理工作的合力。
第三節(jié) 強(qiáng)化調(diào)節(jié)機(jī)制
——建立林地保護(hù)利用的穩(wěn)定投入機(jī)制。 國家應(yīng)建立穩(wěn)定的資金渠道，對生態(tài)地位極為重要和生態(tài)極為脆弱地區(qū)的林地，加大保護(hù)資金投入力度，防止毀林和森林退化；對退化林地修復(fù)、規(guī)劃的宜林地造林的， 應(yīng)按照其恢復(fù)難度， 給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼；積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資金用于補(bǔ)充森林及林地資源。 確保林地確權(quán)、定界、調(diào)查、監(jiān)測、檔案管理以及林地執(zhí)法、管護(hù)、用地審核等資金投入。
——強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約使用林地的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。 建立全國林地分等評級體系，健全征占用林地補(bǔ)償和安置機(jī)制，制定補(bǔ)償政策，實(shí)行林地優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、不同林地利用方向差別化經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度。收繳森林植被恢復(fù)費(fèi)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、林地的區(qū)位和用途等制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)、節(jié)約用地。
——完善公益林地補(bǔ)償制度。 不斷完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，多渠道籌集公益林補(bǔ)償基金，逐步提高中央和地方財(cái)政對森林生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立種苗、造林、撫育、保護(hù)、管理投入補(bǔ)貼制度。
第四節(jié) 加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)
——制訂和完善林地保護(hù)利用規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)。盡快制定、頒布林地保護(hù)、管理、流轉(zhuǎn)、分類分級、動態(tài)普查監(jiān)測等規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，修改征占用林地的審核管理規(guī)定， 以適應(yīng)節(jié)約集約利用林地和分
級、分類、分區(qū)管理林地的需要。
——完善林地調(diào)查和定期監(jiān)測。 加強(qiáng)和完善現(xiàn)有森林資源調(diào)查監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期組織開展林地調(diào)查和動態(tài)監(jiān)測，并建立全國性的林地資源數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)，統(tǒng)一管理林地?cái)?shù)據(jù)。加強(qiáng)林地檔案管理，在國家、省級宏觀指導(dǎo)或控制下，以縣級行政區(qū)域（國有林區(qū)以林業(yè)局）為單位劃定林地范圍，逐塊登記造冊，建立林地地籍檔案。運(yùn)用遙感等現(xiàn)代技術(shù)手段，做好年度林地變更調(diào)查， 及時(shí)更新林地檔案和利用數(shù)據(jù)庫， 全面掌握林地變化狀況。
——強(qiáng)化林地保護(hù)管理隊(duì)伍建設(shè)。健全林地林權(quán)管理機(jī)構(gòu)、基層林業(yè)工作站、林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高隊(duì)伍素質(zhì)和能力。
林地問題是我國實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率目標(biāo)、 保障木材及林產(chǎn)品供給、 建設(shè)生態(tài)文明和全面推進(jìn)小康社會建設(shè)進(jìn)程中的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性問題，林地保護(hù)利用規(guī)劃事關(guān)生態(tài)、事關(guān)民生、事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。各級人民政府必須高度重視，把林地保護(hù)利用規(guī)劃編制與實(shí)施工作納入政府重要議事日程，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各有關(guān)部門要各負(fù)其責(zé)、密切配合，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作，保障規(guī)劃順利實(shí)施。
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